土地收入成本如此之高,已經讓土地財政無以為繼。如果房地產溢價下降,實體經濟下行,土地財政將成為雞肋。
根據財政部披露的預算報告,2012年國有土地使用權出讓收入預計為27010.66億元,同比可能下降18.6%,扣除征地拆遷補償等成本性支出,淨收入約為7595億元,征地拆遷補償等成本性支出,佔地方國有土地使用權出讓收入的比重約佔72%。
從2011年開始,土地收入成本直線上升。根據2011年預算執行情況,地方政府性基金本級收入38233.7億元,增長13.8%。其中國有土地使用權出讓收入33166.24億元。地方政府性基金支出37485.56億元,增長18.4%,其中國有土地使用權出讓收入安排的支出32931.99億元。但扣除征地拆遷補償等成本性支出,2011年地方土地淨收入僅為9536.27億元,比2010年減少了6178.07億元,成本佔比約為71%。
一方面是征地、拆遷、補償成本提高,另一方面是剛性支出上升,目前土地出讓收入須支付四項法定支出:自2004年起,土地出讓平均純收益不低於15%要用於農業土地開發;自2008年起,土地出讓收益不低於10%的比例用於保障性住房;自2011年起,土地出讓收益還要提取10%用於農田水利建設;按10%的比例計提教育資金。四項加總,土地純收益的45%必須用於公益性、公共產品性質的剛性支出。
土地收入成本如此之高,是近兩年的新現象,財新網披露此前兩年該項成本顯著偏低,2010年、2009年這一比重分別為46%和37%。2011年以前是土地財政大年,土地溢價高,終端投資性需求旺盛,補償成本還沒有上升,誰有廉價地誰就一本萬利。
具體數據可以印證土地財政的豐厚。2010年地方政府性基金本級收入32606.37億元,完成預算的201.9%。其中:國有土地使用權出讓收入29109.94億元,完成預算的213.2%,主要是土地供應增加、地價總體水平上升以及收入管理加強等因素所致。地方政府性基金支出30298.59億元,完成預算的175%。其中:國有土地使用權出讓收入安排的支出26975.79億元,包括征地拆遷補償等成本性支出13395.6億元、農村基礎設施建設和補助農民等支出2248.27億元、廉租住房保障支出463.62億元、破產或改制企業土地出讓收入用於安置職工支出3336.63億元、按城市房地產管理法有關規定用於城市建設的支出7531.67億元。2010年、2009年房地產熱的最大受益者呼之欲出。
土地財政是附著於房地產高溢價上的寄生體,只要房地產價格居高不下,只要能夠壓低補償成本,土地財政就一本萬利,相反,房地產投資屬性消失,高溢價下行,而公共支出上升,土地財政空間將日益狹窄。如果商品住宅溢價下降無法彌補成本,如果房地產調控抑制投資投機性需求的基本方向不變,如果中央政府繼續增加法定剛性支出項目,土地收入將成本地方財政雞肋,食之無味,棄之可惜。
現實是,土地財政仍在延續,暴力拆遷時有所聞,主要是因為依據過量土地財政的大規模投資項目已經開工,無法縮減;土地財政雖然剛性成本上升,但仍有盈利空間;附著於土地財政之上的小金庫、官員尋租空間依然廣闊。在城鎮化的過程中,土地收入
從以下數據可以看出地方投資零工巨大,地方政府性本級基金(不包含轉移支付)支出與收入之比2011年為98.04%,2010年為92.9%,2009年為90.3%,收入增速下降而投資規模上升,地方政府在GDP與投資項目的壓力下如坐火山口,目前難題第一是融資,第二是融資,第三還是融資。只要土地財政還能成為最重要的輸血管道,征地拆遷、壓低補償價格之事就難以禁絕。
土地財政重要性下降後,未來地方財政收入、投資資金從何而來?銀監會關於地方政府融資平臺貸款風險的監管討論稿提出,2012年將遵循「政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信」的總體思路,要求以緩釋風險為目標,以降舊控新為重點,以現金流覆蓋為抓手,繼續推進平臺貸款風險的監管。從銀行擴大貸款規模已經不可能,可能的是,從去年開始提出的地方債、市政債、高收益債的改革,可以緩解部分資金壓力。
最重要的是,地方拆遷征地後進行的投資項目必須成為未來的有力稅基,成為當地經濟的發展支柱,地方做一些形象工程、面子工程,沒有稅基還得貼錢,這樣的項目工程會成為壓在地方政府頭頂的大山,有再多的地也難以為繼。